Avertissement : cette note n'est qu'une tentative d'analyse juridique, une réflexion personnelle susceptible d'être perfectible, ne constituant qu'une opinion de l'auteur et non une consultation quelconque.
La création de logement en zone agricole A ou N, hors hypothèses de changement de destination et de STECAL, par simple division de logements existants doit-elle faire l’objet d’une déclaration préalable ou d’une demande d’autorisation quelconque après des services d’urbanisme compétents ?
Dans le cadre de la présente note, il sera entendu par « logement » une unité de vie autonome y permettant la vie d’une ou plusieurs personnes. A titre d’illustration, l’article R. 111-1, alinéa 3 du code de la construction et de l’habitation en donne la définition suivante :
« Un logement ou habitation comprend, d’une part, des pièces principales destinées au séjour ou au sommeil, éventuellement des chambres isolées et, d’autre part, des pièces de service, telles que cuisines, salle d’eau, cabinets d’aisance, buanderies, débarras, séchoirs, ainsi que, le cas échéant, des dégagements et des dépendances ».
De son côté, l’INSEE définit le logement comme étant « un local utilisé pour habitation :
- Séparé, c’est-à-dire fermé par des murs et cloisons, sans communication avec un autre local sauf avec les parties communes de l’immeuble (couloir, escalier)
- Indépendant, c’est-à-dire ayant une entrée avec accès direct sur l’extérieur ou sur les parties communes de l’immeuble ».
A priori, une création de logement par simple division de logements déjà existants sera nécessairement accompagnée de travaux ou d’aménagements, ne serait-ce qu’intérieurs (cloisonnement, création d’espaces intérieurs…).
On exclura de la présente étude les hypothèses de division en propriété ou en jouissance d’une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës ayant pour objet de créer un ou plusieurs lots destinés à être bâtis, définies comme des lotissements au moins soumis à déclaration préalable (articles L 442-1 du code de l’urbanisme, L 442-2 du code de l’urbanisme et L. 442-3 du code de l’urbanisme). L’article R 442-1 du même code précise les opérations qui ne constituent toutefois pas un lotissement et ne sont ainsi soumises, ni à déclaration préalable, ni à permis d’aménager, savoir « e) Les détachements de terrain supportant des bâtiments qui ne sont pas destinés à être démolis ».
En droit
En premier lieu, l’article R 421-13 du code de l’urbanisme prévoit que :
« Les travaux exécutés sur des constructions existantes sont dispensés de toute formalité au titre du code de l'urbanisme à l'exception :
a) Des travaux mentionnés aux articles R. 421-14 à R. 421-16, qui sont soumis à permis de construire ;
b) Des travaux mentionnés à l'article R. 421-17, qui doivent faire l'objet d'une déclaration préalable (…) ».
Hors hypothèses de modification d’éléments extérieurs ou intérieurs en ce qui concerne les immeubles protégés, et hors création de surface de plancher ou d’emprise au sol, la simple réalisation de travaux intérieurs ne paraît pas soumise à déclaration, demande d’autorisation au titre de code de l’urbanisme.
Strictement, la création de logements à l’intérieur d’une construction existante ne supposerait donc pas de déclaration ou autorisation au titre de l’urbanisme, a fortiori si cette création devait être possible sans travaux.
Pour autant, pourrait-on en conclure que la seule création de logement ne serait soumise à aucune obligation au titre de la législation en matière d’urbanisme ?
Rien n’est moins sûr.
En deuxième lieu, on rappellera que la nécessité d’une déclaration préalable ou d’une autorisation d’urbanisme, est décorrelée de l’obligation de respecter le PLU.
Autrement dit, tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, même non soumis à déclaration préalable ou à demande d’autorisation, doivent respecter les dispositions du PLU.
C’est ce que prévoit, l’article L. 152-1 du code de l’urbanisme, aux termes duquel :
« L'exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et ouverture d'installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan sont conformes au règlement et à ses documents graphiques.
Ces travaux ou opérations sont, en outre, compatibles, lorsqu'elles existent, avec les orientations d'aménagement et de programmation ».
A cet égard, le code de l’urbanisme dispose en la matière que : « Le règlement contient exclusivement les règles générales et servitudes d'utilisation des sols destinées à la mise en œuvre du projet d'aménagement et de développement durables, dans le respect de l'article L. 151-8, ainsi que la délimitation graphique des zones prévues à l'article L. 151-9 » (article R 151-9 du code de l’urbanisme).
L’article R 151-10 du code de l’urbanisme prévoit que :
« Le règlement est constitué d'une partie écrite et d'une partie graphique, laquelle comporte un ou plusieurs documents.
Seuls la partie écrite et le ou les documents composant la partie graphique du règlement peuvent être opposés au titre de l'obligation de conformité définie par l'article L. 152-1 ».
De manière complémentaire, l’article R 151-14 du code de l’urbanisme précise que : « Le ou les documents graphiques font apparaître les limites des zones, secteurs, périmètres, espaces que le plan local d'urbanisme identifie en application de la présente section ».
Il résulte de ce qui précède que les parties écrite et graphique du règlement peuvent être opposées à toute personne, dans le cadre de l'exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols.
En troisième lieu, l’article R 151-22 du code de l’urbanisme prévoit que peuvent être classés en zone agricole A, « les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ».
L’article R 151-23 du code de l’urbanisme précise que :
« Peuvent être autorisées, en zone A :
1° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ;
2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci ».
Aussi, les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements sans lien avec l’exploitation agricole, ne peuvent qu’être autorisés dans les conditions limitativement prévues par certaines dispositions spécifiques du code de l’urbanisme. La création de logements hors exploitation agricole ne figure pas parmi ces exceptions.
A titre d’exemple, peuvent ainsi être autorisés en zone A, la construction de deux logements à usage d’habitation attachée à une exploitation agricole (Conseil d’Etat, 13 février 2024, n°461461) ou encore la construction d’un logement lorsque celle-ci est nécessaire à l’exploitation agricole et notamment à ses impératifs de fonctionnement (Cour administrative d’appel de Marseille, 9 juillet 2019, n°19MA00379).
On soulignera de surcroît que, d’une manière générale, l’article L. 151-12 du code de l’urbanisme autorise uniquement, hors hypothèse agricole et STECAL, par dérogation et sous certaines conditions, l’extension de bâtiments d'habitation ou la création d’annexes, sans que soit évoquée la possibilité de créer des logements, cette disposition étant également applicable dans la zone N.
En quatrième lieu, l’article R 151-24 du code de l’urbanisme prévoit que peuvent être classés en zone naturelle et forestière N « les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison :
1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ;
2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ;
3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ;
4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ;
5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ».
L’article R 151-25 du Code de l’urbanisme précise que « Peuvent être autorisées en zone N :
1° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole et forestière, ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ;
2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci ».
En conclusion, il semble se déduire des règles ci-dessus rappelées, ce qui suit.
La création de logement par une simple division de logements existants ne constituerait pas, au titre du code de l’urbanisme une opération devant faire l’objet d’une déclaration ou d’une autorisation préalable.
Il pourrait en aller différemment, selon les situations, en cas de division volontaire, en propriété ou en jouissance, d'une propriété foncière (voir observations complémentaires ci-dessous).
Cependant, même en l’absence d’une telle formalité, le projet envisagé devrait respecter les dispositions du PLU, s’agissant tant des règles écrites, que des règles graphiques du règlement et donc, en particulier, les règles qui s’imposent en zones A et N.
Aussi, le respect des règles applicables aux constructions en zones A et N s’imposerait, que le règlement écrit y fasse ou non référence et, à cet égard, la création de logements hors lien avec une exploitation, ne serait pas permise.
Par conséquent, l’hypothèse dans laquelle un logement ou une construction existant, classés en zone A ou N, ferait l’objet d’une division permettant la création de logements, serait contraire au règlement graphique du PLU.
On rappellera également que le fait d’exécuter des travaux en méconnaissance des dispositions du PLU constitue une infraction délictuelle prévue et réprimée par l’article L 480-4 du code de l’urbanisme.
Observation complémentaire
L’article L. 115-3 du code de l’urbanisme prévoit que certaines « divisions volontaires, en propriété ou en jouissance, d'une propriété foncière, par ventes ou locations simultanées ou successives qui ne sont pas soumises à un permis d'aménager » peuvent être soumises à déclaration préalable, lorsque le conseil municipal l’a prévu par délibération, à l'intérieur de zones qu'il délimite dans les parties de commune nécessitant une protection particulière en raison de la qualité des sites, des milieux naturels et des paysages.
L’article dispose que :
« Dans les parties de commune nécessitant une protection particulière en raison de la qualité des sites, des milieux naturels et des paysages, le conseil municipal peut décider, par délibération motivée, de soumettre, à l'intérieur de zones qu'il délimite, à la déclaration préalable prévue par l'article L. 421-4, les divisions volontaires, en propriété ou en jouissance, d'une propriété foncière, par ventes ou locations simultanées ou successives qui ne sont pas soumises à un permis d'aménager.
L'autorité compétente peut s'opposer à la division si celle-ci, par son importance, le nombre de lots ou les travaux qu'elle implique, est de nature à compromettre gravement le caractère naturel des espaces, la qualité des paysages ou le maintien des équilibres biologiques.
Lorsqu'une vente ou une location a été effectuée en violation des dispositions du présent article, l'autorité compétente peut demander à l'autorité judiciaire de constater la nullité de l'acte. L'action en nullité se prescrit par cinq ans à compter de la publication de l'acte ayant effectué la division.
Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions d'application du présent article. Il précise les divisions soumises à déclaration préalable et les conditions dans lesquelles la délimitation des zones mentionnées au premier alinéa est portée à la connaissance du public ».
L’article R. 115-1 du code de l’urbanisme précise les conditions d’application de l’article s’agissant de la délibération à adopter.
L’article R. 421-21 du code de l’urbanisme prévoit ainsi que :
« Doivent être précédés d'une déclaration préalable les travaux, installations et aménagements suivants :
a) Les lotissements autres que ceux mentionnés au a de l'article R. 421-19 ;
b) Les divisions des propriétés foncières situées à l'intérieur des zones délimitées en application de l'article L. 115-3, à l'exception des divisions opérées dans le cadre d'une opération d'aménagement autorisée, des divisions effectuées, avant la clôture de l'opération, dans le cadre d'une opération d'aménagement foncier rural relevant du titre II du livre Ier du code rural et de la pêche maritime et des divisions résultant d'un bail rural consenti à des preneurs exerçant la profession agricole ».
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